L’ambivalence de Pékin limite son rôle

Da Wei

29 juillet 2025 publié dans FOREIGN AFFAIRS.

DA WEI est directeur du Centre pour la sécurité internationale et la stratégie et professeur au département des relations internationales de l’université Tsinghua.

La guerre en Ukraine continue d’influencer les relations étrangères de la Chine. Lorsque les dirigeants européens se sont rendus à Pékin la semaine dernière ( 24 juillet ndt) pour discuter de commerce et de sécurité, la nécessité de trouver une solution à la guerre était l’une des principales raisons pour lesquelles les relations sino-européennes avaient atteint un « point d’inflexion », selon Ursula von der Leyen, présidente de la Commission européenne. Pour l’Europe, les liens étroits de la Chine avec la Russie et son soutien apparent à l’effort de guerre ont éclipsé les relations entre la Chine et l’Europe pendant plus de trois ans. À Pékin, le président du Conseil européen, António Costa, a déclaré à ses homologues que la Chine devait « user de son influence sur la Russie pour qu’elle respecte la Charte des Nations unies et mette fin à sa guerre d’agression contre l’Ukraine ».

Les dirigeants chinois ont fait quelques efforts pour aider à négocier un accord de paix à long terme, mais ils n’ont pas réussi à faire avancer le conflit vers une résolution. Bien que de nombreux responsables en Chine souhaitent la fin de la guerre, Pékin est peu susceptible de jouer un rôle de premier plan dans la résolution du conflit et l’instauration d’une paix durable dans la région. Il n’y a pas de consensus parmi les universitaires chinois ni parmi le grand public sur la manière d’appréhender la guerre et, par conséquent, sur la manière d’y répondre. Les liens étroits de la Chine avec la Russie et sa culture stratégique ont également rendu difficile pour Pékin de faire pression sur Moscou pour qu’elle fasse des concessions qui pourraient favoriser l’Ukraine. Cependant, plus la guerre se prolonge, plus il sera difficile de résoudre les tensions fondamentales entre la Chine et l’Europe.

DIVISÉS À L’INTÉRIEUR

Quarante mois après le début de la guerre en Ukraine, les membres de la communauté stratégique chinoise, notamment les responsables de la politique étrangère et de la sécurité, les chercheurs et les experts, ont toujours des opinions divergentes sur les responsabilités et la réponse que devraient apporter les dirigeants de Pékin. Les réseaux sociaux chinois sont le théâtre de débats houleux entre partisans de la Russie et partisans de l’Ukraine.

Pour certains décideurs politiques et citoyens, la guerre est un conflit entre deux États souverains dans lequel la Russie a violé l’intégrité territoriale de l’Ukraine. Compte tenu de l’histoire de la Chine, qui a subi des invasions étrangères qui ont laissé une empreinte indélébile dans sa mémoire collective, de nombreux dirigeants et citoyens chinois sympathisent avec l’Ukraine. La rhétorique diplomatique de la Chine met l’accent sur son attachement à la souveraineté et à l’indépendance nationales et sur son opposition à l’usage de la force contre d’autres États, principes qui sont conformes à la Charte des Nations unies et qui reflètent la position de l’Ukraine. Les actions de la Russie sont donc contraires au droit international que la Chine prétend respecter. De plus, depuis la dissolution de l’Union soviétique, la Chine a établi des relations positives avec l’Ukraine. L’Ukraine a fourni à la Chine des technologies essentielles, notamment des moteurs à réaction, qui ont contribué au développement militaire et industriel de la Chine.

D’autres voient dans cette guerre la poursuite de la réorganisation en cours dans la région depuis la fin de la guerre froide. Bien que les anciennes républiques soviétiques soient désormais des États indépendants, les liens qui les unissent remontent à plusieurs siècles. La Biélorussie, la Russie et l’Ukraine sont particulièrement proches. Le processus de reconstruction de ces sociétés interconnectées le long de frontières nationales nouvellement tracées est beaucoup plus facile à dire qu’à faire, et s’est avéré difficile, douloureux et souvent sanglant.

Pour ceux qui voient la région sous cet angle, la guerre en Ukraine s’inscrit également dans un conflit qui dure depuis des décennies, au cours duquel les pays occidentaux ont ignoré les griefs et les préoccupations sous-jacents de la Russie. Tout comme le traitement réservé à l’Allemagne par les Alliés après la Première Guerre mondiale a semé les graines de la Seconde Guerre mondiale, l’empiètement continu de l’Occident sur l’espace géopolitique traditionnel de la Russie après la guerre froide a attisé les craintes russes d’encerclement. Une fois que la région a atteint une relative stabilité après l’effondrement de l’Union soviétique, il était inévitable que la Russie cherche à repousser ce qu’elle percevait comme une pression occidentale.

La guerre du Kosovo de 1999, au cours de laquelle les forces russes ont brièvement pris le contrôle de l’aéroport de Pristina, a été l’un des premiers signes de la défiance de la Russie envers l’OTAN. Il en a été de même avec l’annexion de la Crimée en 2014. Les accords de Minsk qui ont suivi ont mis fin aux combats dans l’est de l’Ukraine pendant un certain temps, mais ils n’ont pas permis de résoudre le conflit sous-jacent. De même, même si la Russie et l’Ukraine acceptaient aujourd’hui de déposer les armes, le conflit à long terme entre la Russie et l’Occident resterait sans solution.

De nombreux citoyens chinois comprennent également les actions de la Russie, car ils considèrent que la Chine est elle aussi la cible d’un encerclement et d’une politique d’endiguement de la part de l’Occident. Au cours des dernières décennies, et en particulier au cours des dix dernières années, les États-Unis et l’Europe ont intensifié leurs pressions politiques et économiques sur la Chine. La plupart des Chinois pensent que les États-Unis ne souhaitent pas voir l’émergence d’une Chine forte et prennent des mesures concrètes pour freiner le développement de la Chine. Au contraire, les citoyens chinois perçoivent souvent la diplomatie de Pékin envers l’Occident comme trop restrictive et prudente, et ils se sentent confortés dans leur opinion par la confrontation audacieuse, voire imprudente, de la Russie avec l’Occident.

La position ambiguë de la Chine sur la guerre en Ukraine au cours des trois dernières années reflète cette division interne à Pékin. Il ne s’agit pas seulement de divergences entre différents camps, mais plutôt du fait que la plupart des décideurs politiques reconnaissent les deux points de vue et ne souhaitent pas adopter l’un au détriment de l’autre. Le document de position en 12 points sur l’Ukraine publié par le ministère chinois des Affaires étrangères en février 2023 incarne cette tension. Le premier principe du document met l’accent sur le « respect de la souveraineté nationale et de l’intégrité territoriale », une déclaration qui soutient la défense de son territoire par l’Ukraine. La Chine n’a jamais reconnu l’annexion de la Crimée par la Russie ni ses revendications sur quatre régions de l’est et du sud de l’Ukraine. Le deuxième principe du document, qui stipule que « les préoccupations légitimes de tous les pays en matière de sécurité doivent être prises au sérieux », est toutefois une manifestation voilée du soutien à la Russie face à la pression occidentale, notamment l’expansion de l’OTAN dans ce que Moscou considère comme son arrière-cour.

UN PARTENARIAT COMPLEXE

La Chine n’a pas choisi cette guerre, et les dirigeants chinois auraient probablement préféré qu’elle n’ait jamais eu lieu. Avant le déclenchement du conflit en février 2022, la Chine entretenait des relations amicales avec la Russie et l’Ukraine. Tout au long de la guerre, la Chine a continué à commercer avec les deux pays : de nombreux observateurs occidentaux se concentrent sur les liens de la Chine avec la Russie, mais la Chine reste le premier partenaire commercial de l’Ukraine malgré les perturbations causées par la guerre. Le commerce bilatéral entre la Chine et l’Ukraine a atteint près de 8 milliards de dollars en 2024.

Bien que Pékin continue de rechercher des domaines de coopération avec Kiev, la Russie occupe toujours une place beaucoup plus importante dans la stratégie globale de la Chine en matière de politique étrangère. La Russie est une grande puissance nucléaire et partage avec la Chine une frontière terrestre de plus de 2 600 miles. Le commerce annuel entre la Chine et la Russie représente près de 250 milliards de dollars. Les actions et le discours des États-Unis et de l’Europe dans le cadre de la guerre ont également rapproché la Chine et la Russie. Les dirigeants occidentaux regroupent souvent la Chine et la Russie dans le même camp, les qualifiant d’« axe », tel que l’« axe des autocraties », ce qui a encore renforcé la perception négative que les Chinois ont des pays occidentaux et de leurs gouvernements.

Mais la position de la Chine n’est pas absolue. Bien que les observateurs et les politiciens occidentaux se soient emparés de l’idée d’un « partenariat sans limites » entre la Chine et la Russie, en se basant sur l’utilisation répétée de cette expression par les dirigeants chinois, cette idée surestime la complexité des relations sino-russes. L’expression elle-même est plus une figure de style qu’une description de la façon dont Pékin perçoit Moscou. Toutes les relations étrangères impliquent des désaccords, des différences et des conflits potentiels, et les relations bilatérales entre la Chine et la Russie ne font pas exception.

La tendance générale de la Chine à se rapprocher de la Russie occulte les défis et les contradictions dans les relations entre Pékin et Moscou. Le respect des sanctions financières occidentales a rendu difficile le règlement du commerce sino-russe. La croissance du commerce bilatéral entre la Chine et la Russie a stagné en 2024 et a diminué de près de 10 % au premier semestre 2025. Et bien que les pays occidentaux aient fréquemment critiqué la Chine pour avoir utilisé des composants chinois dans des armes russes, l’Ukraine a largement déployé des drones fabriqués en Chine et utilise des pièces chinoises pour sa propre production de drones.

PERSPECTIVES DE PAIX

En théorie, la Chine est bien placée pour amener les pays à la table des négociations. La Chine a joué un rôle de plus en plus actif dans la médiation des conflits internationaux ces dernières années, notamment en négociant un accord qui a rétabli les relations entre l’Iran et l’Arabie saoudite, et le rétablissement de la paix entre la Russie et l’Ukraine éliminerait un obstacle majeur à l’amélioration des relations de la Chine avec l’Europe. Une telle avancée pourrait également orienter l’ordre international vers une plus grande multipolarité et faire reculer le clivage binaire qui se durcit entre la Chine et la Russie d’un côté, et les États-Unis et les pays occidentaux de l’autre. Si la Chine parvenait à mettre fin à la guerre, cela renforcerait son image internationale en tant que puissance mondiale responsable.

La réalité est toutefois que la Chine a peu de chances de jouer un rôle central dans la résolution du conflit. Tout rôle qu’elle pourrait jouer serait au mieux secondaire et limité à une simple participation. Si un processus de paix multilatéral venait à voir le jour, la Chine serait heureuse de prendre place à la table des négociations si elle y était invitée. Mais la Russie et l’Ukraine sont les parties directement impliquées dans cette guerre, tandis que les États-Unis et l’Europe y participent indirectement par le biais d’une aide militaire. Si les deux principaux belligérants, la Russie et l’Ukraine, ne sont pas disposés à cesser les combats et restent méfiants quant aux garanties de sécurité après le cessez-le-feu, la Chine ne parviendra pas à jouer son rôle de médiateur tiers.

Les liens géopolitiques de la Chine limitent également sa capacité à jouer efficacement le rôle de médiateur dans le conflit. Les relations amicales de la Chine avec la Russie limitent sa marge de manœuvre, car Pékin est réticent à faire pression sur Moscou pour qu’elle fasse des concessions importantes. La culture stratégique de la Chine façonne sa diplomatie : lorsqu’un pays est largement aligné sur la Chine, Pékin hésite à critiquer les politiques spécifiques de ce pays, même s’il n’est pas d’accord en privé. Les pays occidentaux ont exhorté à plusieurs reprises la Chine à user de son influence pour faire pression sur d’autres pays, notamment l’Iran, la Corée du Nord et le Soudan, ainsi que la Russie, mais la Chine rejette généralement ces appels.

Par ailleurs, les relations tendues entre la Chine et les États-Unis et l’Europe limitent encore davantage son efficacité potentielle en tant que médiateur. L’Ukraine et les pays occidentaux pourraient ne pas souhaiter voir la Chine mener les pourparlers de paix, même si elle était disposée à le faire, probablement parce qu’ils pensent qu’elle ferait pression pour obtenir un accord favorable à la Russie. Si d’autres parties mettaient fin à la guerre, les dirigeants chinois espéreraient alors contribuer aux efforts de maintien de la paix et de reconstruction après le conflit. Mais il est peu probable que la Chine prenne l’initiative de réunir les parties autour de la table des négociations.

LE DÉFI EUROPÉEN

À ce jour, et malgré l’insistance de Pékin à vouloir améliorer ses relations avec les pays européens, la guerre en Ukraine reste le principal sujet de friction entre la Chine et l’Europe. Lorsque la guerre a éclaté, la communauté stratégique chinoise l’a considérée comme un conflit important mais lointain. Elle n’a pas saisi toute l’ampleur de l’impact du conflit sur l’Europe, ni prévu à quel point la guerre allait mettre à rude épreuve les relations de la Chine avec l’Europe.

En 2019, l’Union européenne a présenté une stratégie visant à considérer la Chine comme un rival systémique, un concurrent et un partenaire. Mais si la rivalité et la concurrence sont faciles, le partenariat s’avère difficile à établir. Pékin considère de plus en plus que la perception que les États-Unis et l’Europe ont de la Chine nuit à l’amélioration des relations. Les décideurs chinois n’ont donc guère intérêt à soutenir les positions américaines et européennes sur la guerre et à sacrifier leurs relations avec la Russie, même si cela contribuerait à apaiser les tensions avec l’Europe. Du point de vue de Pékin, c’est à l’Europe de corriger ses perceptions erronées du rôle de la Chine dans cette guerre, et non à la Chine de changer de stratégie.

Pékin est réticent à faire pression sur Moscou pour qu’il fasse des concessions importantes.

Lorsque la guerre prendra fin, la manière dont elle aura été résolue façonnera les relations entre les anciennes républiques soviétiques et déterminera l’avenir de l’architecture sécuritaire européenne. Si la Russie en sort affaiblie, certains pays d’Europe de l’Est et du Caucase pourraient se rapprocher davantage de l’Union européenne et de la Turquie, tandis que les États d’Asie centrale pourraient mener une politique étrangère plus équilibrée afin de se protéger à la fois de la Chine, de la Russie et des autres acteurs régionaux. À l’inverse, si la guerre se termine de manière favorable à la Russie, l’emprise de Moscou sur ces régions pourrait se renforcer.

Ces issues divergentes façonneront la stratégie de la Chine. Ce que Pékin souhaite en fin de compte, c’est un environnement régional stable, ouvert et prévisible qui lui permette de maintenir des relations amicales tout en développant ses intérêts commerciaux et économiques. Les deux scénarios possibles pour l’avenir risquent de créer de nouvelles tensions, voire des conflits violents dans la région, ce qui pourrait tendre les relations des pays avec la Chine et causer davantage de soucis à Pékin. Les stratèges chinois débattent de la manière dont ces éventualités d’après-guerre pourraient se dérouler et de la façon dont la Chine peut se préparer aux réalignements à venir.

La Chine a tenté de rester neutre, voire passive, dans une guerre qu’elle n’avait ni anticipée ni souhaitée. Mais cette approche n’a pas apaisé les tensions. Au contraire, et contrairement aux souhaits de la Chine, la guerre a renforcé les antagonismes entre les grandes puissances que sont la Chine, la Russie, les États-Unis et l’Europe. Personne n’a tiré profit de cette situation, et encore moins l’Ukraine. Mais tant que la guerre ne sera pas terminée, il est peu probable que quiconque puisse inverser le cours des événements.

Traduction Deepl revue pour Réseau Bastille