Analyse d’un opposant démocrate américain.

Les demi-mesures occidentales ont prolongé la guerre, mais une action décisive pourrait y mettre fin dès maintenant

Michael Carpenter

1er juillet 2025

Michael Carpenter est membre émérite de l’Atlantic Council. Il a été assistant spécial du président et directeur principal pour l’Europe au Conseil national de sécurité des États-Unis, ainsi qu’ambassadeur et représentant permanent auprès de l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe sous l’administration Biden.

Lorsque le président américain Donald Trump a pris ses fonctions en janvier 2025, nombreux étaient ceux qui, à Washington, s’attendaient à un règlement rapide de la guerre en Ukraine. Pendant sa campagne électorale, Trump s’était vanté de pouvoir mettre fin au conflit en 24 heures. Si peu d’analystes croyaient à cette promesse précise, beaucoup spéculaient sur les termes et le calendrier d’un accord imminent. La banque d’investissement JPMorgan Chase, par exemple, affirmait qu’un accord pourrait être conclu d’ici juin.

Mais à mesure que les semaines passent et que la diplomatie stagne, il devient évident qu’aucune résolution de ce type n’est imminente. Comme l’a fait remarquer l’ancien ministre ukrainien des Affaires étrangères, Dmytro Kuleba, dans Foreign Affairs fin mai, ni la Russie ni l’Ukraine « n’ont vraiment intérêt à mettre fin aux combats ». L’Ukraine refuse de renoncer à sa souveraineté ; la Russie n’acceptera rien de moins que la capitulation de l’Ukraine.

Cette conclusion ne signifie toutefois pas que tout est perdu. La Russie est beaucoup plus faible économiquement que ne le pensent de nombreux analystes, et des sanctions sévères et des contrôles à l’exportation peuvent encore paralyser son économie de guerre. L’Ukraine se bat intelligemment et pourrait renverser la tendance sur le champ de bataille avec des drones plus sophistiqués, des systèmes de défense aérienne, des missiles à longue portée et des munitions. En changeant de stratégie, l’Ukraine peut encore gagner la guerre à court terme, si l’Europe et les États-Unis décident de lui apporter l’aide dont elle a besoin.

C’EST LA DOSE QUI FAIT LE POISON

Une grande partie de l’optimisme prématuré concernant un règlement au début de l’année provenait de la conviction générale que l’Ukraine était en train de perdre et serait bientôt contrainte de négocier par désespoir. Trump a alimenté ce discours en affirmant que le président ukrainien Volodymyr Zelensky n’avait plus « aucune carte » à jouer. Le vice-président américain JD Vance est allé encore plus loin en déclarant que l’Ukraine et ses soutiens étrangers n’avaient jamais eu « aucune voie vers la victoire ». Citant la supériorité de la Russie en termes d’effectifs et d’armement, M. Vance a fait valoir que si les États-Unis maintenaient leur aide en matière de sécurité, cela ne ferait que retarder la défaite inévitable de l’Ukraine.

Ce défaitisme est soutenu par une deuxième hypothèse tout aussi pernicieuse : celle selon laquelle l’engagement du président russe Vladimir Poutine à soumettre l’Ukraine ne peut être découragé. L’analyse de l’ancien de la CIA Peter Schroeder, publiée en septembre dernier dans Foreign Affairs, illustre bien ce point de vue, décrivant Poutine comme « all in », personnellement déterminé à empêcher l’Ukraine de devenir une démocratie européenne, quel qu’en soit le prix. Ce discours contient une part de vérité, mais il correspond aussi trop bien à la propagande russe. En ne reconnaissant aucune capacité d’action à l’Ukraine ou à ses partenaires étrangers, il présuppose que la victoire ukrainienne est un fantasme né d’une illusion occidentale, et ce point de vue risque de devenir une prophétie auto-réalisatrice.

Ces deux hypothèses reposent toutefois sur une lecture excessivement restrictive de la dynamique du champ de bataille et sur une compréhension limitée des options politiques dont disposent les soutiens de l’Ukraine. Malgré les contraintes importantes qui pèsent sur l’aide offerte par l’Europe et les États-Unis au cours des trois dernières années et demie, l’Ukraine a remporté des victoires impressionnantes. Elle a repoussé la première offensive russe vers Kiev en mars 2022 avec guère plus que des missiles antichars tirés à l’épaule et sa détermination, défiant les prédictions de nombreux analystes militaires. Plus tard dans l’année, dans une déroute stupéfiante pour les forces russes, l’Ukraine a repris près de 1 000 km² dans la région de Kharkiv sans bénéficier d’armement moderne ni de couverture aérienne. Et il y a quelques semaines à peine, l’Ukraine a choqué le monde entier en menant l’opération Spiderweb, une attaque surprise qui a utilisé des drones bon marché et télécommandés pour infliger des dommages considérables à l’aviation longue portée russe.

En effet, ce qui a le plus entravé l’effort de guerre de l’Ukraine, ce n’est pas le manque de main-d’œuvre ou la faible détermination de Kiev par rapport à Poutine, mais plutôt l’insuffisance de ses capacités militaires avancées. Longtemps après que la Russie a déployé ses chars les plus modernes, ses avions de combat de cinquième génération, ses systèmes de défense aérienne à longue portée et ses missiles balistiques et de croisière de pointe, l’Ukraine attendait toujours la livraison de capacités similaires par ses partenaires occidentaux. Lorsque certains de ces systèmes sont enfin arrivés, l’Ukraine s’est vu interdire de les utiliser contre des cibles situées en Russie jusqu’à ce que les États-Unis assouplissent leurs règles d’engagement à la mi-2024. La vérité est exactement le contraire de ce que prétend l’administration actuelle (américaine). Au lieu de prolonger la guerre en accordant une aide militaire excessive à l’Ukraine, les alliés étrangers de Kiev l’ont prolongée en lui accordant une aide insuffisante, souvent avec des retards importants.

En ce qui concerne les mesures économiques punitives à l’encontre de la Russie, la réponse internationale a été tout aussi timide. Au début de la guerre, les États-Unis et leurs alliés du G7 ont élaboré des sanctions et des contrôles à l’exportation qui devaient avoir un impact considérable, mais qui comportaient en réalité tellement de mesures d’atténuation qu’ils ont été privés de toute leur efficacité. En avril 2022, juste après l’invasion de la Russie, le Canada, le Royaume-Uni, les États-Unis et l’Union européenne ont exclu sept banques russes du système de paiement international SWIFT. De nombreux analystes avaient alors salué cette mesure comme une « option nucléaire » qui allait décimer l’économie russe.

Mais cette exclusion était si sélective dans son application – ne visant que sept banques sur les centaines que compte la Russie – que l’économie russe a en fait connu une croissance en 2023 et 2024. La mise en œuvre progressive des contrôles à l’exportation a également donné à la Russie le temps de s’adapter, tout comme les nombreuses dérogations accordées à certains types de banques ou de transactions russes : l’énergie nucléaire civile, les services et la maintenance aéronautiques et la vente d’engrais, par exemple, pouvaient toujours être traités. Comme le dit le proverbe, c’est la dose qui fait le poison, et le dosage insuffisant des mesures économiques punitives a donné lieu à une campagne décevante, avec un effet stratégique limité.

FAIRE PENCHER LA BALANCE

Malgré ces faux pas, la victoire de l’Ukraine, définie au minimum comme la préservation de sa souveraineté et la poursuite de son cheminement vers l’adhésion à l’OTAN et à l’UE, est toujours à portée de main. Pour y parvenir, il faut toutefois un changement fondamental de la stratégie occidentale, qui combine une augmentation importante de l’aide militaire et des mesures économiques plus robustes pour contraindre l’économie de guerre russe.

Le pivot de cette nouvelle stratégie est la mobilisation par l’Occident des quelque 300 milliards de dollars d’avoirs russes gelés dans leurs juridictions, principalement dans l’UE, pour soutenir la lutte actuelle de l’Ukraine. Jusqu’à présent, l’administration Trump n’a montré aucune intention d’utiliser les fonds autorisés par le Congrès pour soutenir l’Ukraine. Ainsi, comme l’ont écrit Wally Adeyemo et David Shimer dans Foreign Affairs, il serait logique de saisir ces avoirs et, en fait, de « faire payer la Russie » pour la défense de l’Ukraine. Certains dirigeants de l’UE ont fait valoir que ces avoirs devraient être conservés pour les efforts de reconstruction après la fin de la guerre. D’autres s’inquiètent de créer un dangereux précédent pour l’État de droit en saisissant les fonds d’un pays, même si celui-ci a violé le droit international et se livre à des massacres de civils. Si l’Europe veut contribuer à mettre fin à cette guerre, elle doit mettre ces préoccupations de côté et agir maintenant.

Ces fonds pourraient servir à plusieurs fins. Une partie pourrait être investie dans la base industrielle de défense en plein essor de l’Ukraine : son secteur des drones, par exemple, est devenu très innovant, mais a besoin d’investissements supplémentaires pour la production à l’échelle industrielle, le développement de capteurs et les mesures de contre-guerre électronique. Une autre partie pourrait aider l’Ukraine à acheter des missiles à longue portée et d’autres systèmes d’armes à l’Europe, aidant ainsi le continent à mettre en place des chaînes de production qui soutiennent à la fois la défense de l’Ukraine et, une fois la guerre terminée, la dissuasion de l’OTAN. Une troisième partie pourrait financer la production de capacités américaines, telles que des systèmes de défense aérienne et des armes de précision à longue portée, dont l’Ukraine a besoin mais dont l’Europe ne dispose pas actuellement en quantité suffisante. Enfin, le reste pourrait être consacré à la production d’énergie distribuée, à la protection des infrastructures critiques telles que les postes de commutation et les sous-stations électriques, ainsi qu’aux besoins humanitaires.

Mais pour aider l’Ukraine à gagner, il ne suffit pas de lui transférer des armes. Les gouvernements occidentaux doivent donner la priorité aux accords de coproduction, au partage de la propriété intellectuelle et aux partenariats dans le domaine de la fabrication de matériel de défense, en particulier dans la fabrication de missiles et de munitions, de véhicules blindés et de technologies de drones et de contre-drones, ainsi que dans les systèmes cybernétiques, de commandement et de coordination et les systèmes de guerre électronique. De tels accords réduiraient la dépendance de l’Ukraine à l’égard des chaînes d’approvisionnement étrangères, renforceraient ses capacités nationales et favoriseraient l’interopérabilité à long terme avec les forces de l’OTAN. Il est tout aussi important que ces gouvernements donnent à l’Ukraine accès aux technologies et aux logiciels de maintenance et de soutien tout au long du cycle de vie, afin que les plateformes occidentales puissent être adaptées à l’évolution du champ de bataille.

Malgré son infériorité numérique, l’Ukraine a démontré à plusieurs reprises sa capacité à compenser ses désavantages par des tactiques asymétriques, telles que le naufrage d’une partie de la flotte russe en mer Noire à l’aide de drones maritimes et de missiles, et la privation de la supériorité aérienne de la Russie grâce à une utilisation créative de ses défenses aériennes limitées. Avec un soutien militaire, technologique et économique plus soutenu, l’Ukraine pourrait développer de nouveaux avantages, tels qu’une meilleure intégration des drones, des mines terrestres et des tirs à longue portée pour immobiliser les forces russes et détruire leurs nœuds logistiques.

TOUS LES OUTILS À DISPOSITION

Pour renforcer les capacités militaires de l’Ukraine, l’Occident doit également s’attaquer aux fondements économiques de l’effort de guerre russe. Heureusement pour l’Ukraine, l’économie russe reste fragile. Bien que le PIB du pays ait augmenté au cours des deux dernières années, son économie présente de nombreuses faiblesses structurelles : un taux d’intérêt de 20 %, une baisse de 68 % du fonds souverain russe depuis février 2022 et une inflation persistante d’environ 9 %. Ces vulnérabilités offrent des opportunités.

Tout d’abord, l’Occident doit s’attaquer à la principale source de revenus de la Russie : les exportations d’énergie. Actuellement, l’Europe importe encore pour environ 23,5 milliards de dollars de pétrole et de gaz naturel russes. Si l’Europe veut sérieusement mettre fin à la guerre, elle doit réduire les revenus énergétiques et les flux de devises étrangères de Moscou. De plus, la Russie a systématiquement contourné le plafonnement des prix du pétrole décidé par le G7, affaiblissant considérablement l’impact escompté. Les pays occidentaux devraient imposer un embargo total ou des droits de douane élevés sur le pétrole et le gaz russes, renforcer la réglementation, mettre en place un suivi maritime plus systématique et prendre des mesures juridiques plus strictes pour faire respecter le plafonnement des prix décidé par le G7. Et si des tiers enfreignent ces restrictions, le G7 devrait leur imposer des sanctions.

Les pays du G7 doivent quant à eux isoler davantage la Russie sur le plan financier. Le Kremlin a tiré parti des exceptions prévues par le régime de sanctions et a le pouvoir d’ordonner aux banques russes de traiter tous les paiements nécessaires. Afin de perturber de manière significative le commerce russe, de dévaluer le rouble et d’accroître l’incertitude économique, le G7 devrait exclure toutes les banques russes du système SWIFT et les soumettre à des sanctions de blocage total, qui interdisent toute transaction avec l’entité sanctionnée. Si des institutions financières étrangères permettent de contourner les sanctions, elles devraient également faire l’objet de sanctions secondaires. Ce n’est qu’en utilisant pleinement ces outils de sanction que les alliés de l’Ukraine pourront affaiblir la machine de guerre russe.

Les gouvernements occidentaux peuvent également redoubler d’efforts en matière de contrôle des exportations de composants de haute technologie, notamment les semi-conducteurs, les machines-outils de précision, l’optique, les composants aéronautiques et les logiciels industriels. Des contrôles à l’exportation sont en place depuis plus de dix ans, mais il ne s’agit pas de solutions ponctuelles ; pour réduire de manière significative la capacité du Kremlin à renouveler et à entretenir son équipement militaire, il faut continuer à les appliquer dès que des contournements ou des intermédiaires apparaissent. Le département américain du Commerce devrait restreindre davantage l’accès de la Russie aux biens à « double usage » (produits pouvant avoir une application civile et militaire) afin de limiter sa production d’armes de haute technologie et de saper son complexe militaro-industriel. De même, les gouvernements occidentaux peuvent faire davantage pour cibler l’industrie de la défense russe en sanctionnant davantage d’entreprises russes qui fabriquent des équipements de défense essentiels tels que des drones, des missiles et des véhicules blindés.

Même après trois ans et demi de guerre totale, les partisans de l’Ukraine sont loin d’avoir épuisé toutes les sanctions à leur disposition. Si elles sont appliquées de manière rigoureuse et respectées au niveau international, ces sanctions renforcées pourraient paralyser l’économie russe.

LE FACTEUR CHINOIS

Il est toutefois important de reconnaître que la Russie ne mène plus cette guerre seule. Elle bénéficie du soutien indéfectible d’une coalition d’États autocratiques, qui lui a permis de résister aux sanctions occidentales et de reconstituer ses stocks de matériel essentiel. Quelques mois seulement après le début de la guerre, les services de renseignement et les analystes militaires occidentaux avaient estimé que la Russie avait considérablement épuisé ses stocks de munitions à guidage de précision. À mesure que les sanctions se renforçaient et que les pénuries de composants s’aggravaient, le Kremlin a été contraint de rationner ces armes. Ce rationnement a eu un effet réel sur la guerre, renversant progressivement la dynamique du champ de bataille en faveur de l’Ukraine. Le rythme des frappes de précision russes a nettement diminué à la fin de 2022, remplacé en partie par l’utilisation de bombes non guidées et la réaffectation de systèmes tels que le missile de défense aérienne S-300 à des rôles d’attaque au sol.

À l’automne de cette même année, l’Iran a toutefois commencé à fournir des drones à la Russie. Puis, en 2023, la Chine est devenue le principal fournisseur de technologies à double usage de la Russie, représentant plus de 90 % des importations de microélectronique. La Corée du Nord, quant à elle, a fourni des missiles balistiques à courte portée, puis des troupes.

Pour faire face à cet axe agressif, l’Occident devra modifier sa stratégie. L’Europe et les États-Unis ne peuvent probablement pas faire grand-chose pour dissuader la Corée du Nord, mais l’Iran a été considérablement affaibli par sa guerre avec Israël et a moins à offrir maintenant que la Russie produit ses propres drones en série. Il reste donc la Chine, dont la contribution à l’industrie de défense russe est bien plus importante que celle de l’Iran ou de la Corée du Nord. Pour limiter le soutien de la Chine à Moscou, une approche transatlantique unifiée est nécessaire afin d’augmenter le coût du soutien de Pékin. Cela signifie tirer parti du commerce et de l’accès aux marchés, domaines dans lesquels l’Europe exerce une influence unique, pour faire pression. Les dirigeants européens reconnaissent le rôle clé de la Chine dans l’effort de guerre russe, mais ils n’ont pas pris de mesures sérieuses pour y mettre fin ; de simples expressions de désapprobation ne suffisent pas. Si l’on veut contenir et, à terme, résoudre la guerre en Ukraine, l’Europe devra faire clairement comprendre à Pékin que des relations commerciales normales ne peuvent coexister avec le soutien de la Chine à une guerre contre l’ordre sécuritaire européen.

RENVERSER LA TENDANCE

L’ambition de Poutine de dominer l’Ukraine ne devrait pas faiblir, même si le nombre de victimes russes approche le million. Ce qui peut changer, ce sont les conditions sur le champ de bataille et dans l’industrie de la défense qui rendent l’ambition de Poutine réalisable. Les pays occidentaux disposent des ressources collectives nécessaires pour créer une situation dans laquelle la tendance s’inversera pour la Russie. Une fois que les risques stratégiques se seront accumulés au point que le Kremlin devra se poser des questions difficiles sur la capacité de la Russie à se défendre contre d’autres acteurs hostiles, il sera contraint de réévaluer son approche.

En effet, d’un point de vue stratégique, la Russie a déjà perdu cette guerre. Peu importe les territoires supplémentaires qui changeront de mains, la nation ukrainienne est perdue à jamais pour la Russie. Peu importe les milliards de dollars que Moscou dépensera en propagande et en « rééducation », en camps de filtration et en chambres de torture, elle ne convaincra jamais les Ukrainiens d’accepter son autorité comme légitime. Ce dont l’Ukraine a besoin maintenant, c’est de temps, d’outils et d’espace pour prouver au Kremlin qu’une occupation est non seulement immorale, mais incompatible avec les besoins de sécurité à long terme de la Russie.

Les alliés de l’Ukraine ont le choix. Ils peuvent poursuivre l’approche actuelle, caractérisée par la division transatlantique et une diplomatie stérile, au risque d’une guerre plus longue, plus coûteuse et plus étendue. Ou bien ils peuvent agir de manière décisive pour aider l’Ukraine à renverser la tendance, ralentir le rythme de la fabrication d’armes russes et donner aux dirigeants de Kiev les moyens de négocier en position de force. Un accord de paix pourrait rester hors de portée, mais lorsque le coût de la poursuite des combats deviendra insupportable, la Russie pourrait finalement être contrainte d’accepter un armistice similaire à celui qui a mis fin à la guerre de Corée. Une fois ce point atteint et les combats apaisés, l’Ukraine disposera d’une marge de manœuvre pour renouveler son mandat démocratique, réinstaller les réfugiés, reconstruire ses infrastructures et, surtout, achever son processus d’adhésion à l’UE et à l’OTAN. Le retour de tous les territoires occupés pourrait prendre plus de temps, mais l’Ukraine aura alors établi les fondements d’une victoire stratégique.

La victoire ne sera peut-être pas rapide, bon marché ou facile. Mais elle reste possible et coûtera probablement moins de vies et de ressources que le maintien du statu quo. Reste à savoir si l’Occident, en particulier l’Europe, sera prêt à mobiliser la volonté politique nécessaire pour garantir cet avenir meilleur.

Publié in Foreign Affairs traduction Deepl revue ML